O mito de que o serviço público é excessivamente oneroso

Gabriel Magalhães Beltrão[1]

No presente texto buscarem dialogar criticamente com o lugar comum disseminado pela grande mídia e por organismos internacionais, como FMI e Banco Mundial (BM), que apregoa o caráter excessivamente oneroso do serviço público brasileiro, o qual teria se convertido num “elefante” pesado e ineficiente. Junto com a seguridade social, os servidores públicos são caracterizados como um “fardo” para o país, verdadeiros “parasitas” do dinheiro público proveniente dos impostos pagos por aqueles que efetivamente trabalham e produzem a riqueza nacional. Esse estigma ardilosamente imposto ao serviço público e aos servidores tem sido impulsionado nos últimos anos, atribuindo-se a culpa pela crise econômica do país à seguridade social e às “despesas com pessoal”, de modo a encobrir as reais causas da crise atual e pavimentar a aceitação das (contra)reformas da Previdência, já aprovada, e Administrativa.

1. Evolução do custeio do conjunto dos servidores públicos brasileiros

Primeiramente convém esclarecer que a estatística acerca do custeio dos servidores públicos padece de uma divergência metodológica que altera substancialmente os resultados. Conforme alertamos em nota no primeiro texto, o IBGE segue a metodologia internacional e considera como servidores públicos aqueles que estão na ativa, não computando, portanto, os aposentados e pensionistas. Trata-se da mesma metodologia utilizada pela OCDE, por sinal. Contrariamente, os institutos de pesquisa e os pesquisadores comprometidos com a lógica fiscalista e seu corolário, a austeridade fiscal, valem-se do conceito de “despesas de pessoal” onde se incluem ativos, aposentadores e pensionistas. A justificativa para essa dissonância metodológica com as práticas internacionais é o respeito ao artigo 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)[2].

A ODCE em seu relatório de 2010 ao mesmo tempo em que aponta o caráter reduzido do número de servidores públicos no Brasil – reconhecendo a sua expansão nas décadas de 90 e 2000 “justificada pela necessidade reconhecida de melhorar o acesso aos serviços públicos, especialmente na área da saúde e educação, e para superar deficiências pré-existentes na capacidade do governo” – também acusa que o custo dessa força de trabalho é cara para a economia brasileira. Segundo o estudo, o custeio com servidores públicos representaria 12% do PIB. Apesar de apontar a necessidade de se aperfeiçoar a gestão desta força de trabalho, a OCDE problematiza a questão nos seguintes termos:

A situação é, certamente, devido a uma combinação de fatores, incluindo a estrutura de salários no Brasil com remunerações muito baixas no setor privado para determinadas tarefas e uma proporção muito maior de cargos qualificados no setor público, mas também à escolha que têm sido feita de pagar relativamente bem aos servidores públicos em posições essenciais para motivar seu compromisso e atrair e reter uma força de trabalho altamente qualificada (OCDE, 2010, p. 17).

Pode-se perceber que a OCDE não criminaliza o custo dos servidores públicos no país, que corresponderia a 28% dos custos salariais da economia brasileira, “uma alta participação em comparação aos países membros da OCDE” (p. 57)[3]. Essas cifras expressivas em relação ao PIB e à massa salarial se explicam por fatores absolutamente negligenciados pelos defensores das políticas de redução do Estado, dentre eles o Banco Mundial no seu relatório intitulado “Um Ajuste Justo” (2017), mas que são de suma importância no enfrentamento político à atual (contra)reforma administrativa. São eles: 1) os baixos salários praticados no mercado de trabalho brasileiro, característica crônica de uma formação capitalista dependente e subdesenvolvida; 2) a demanda que o setor público tem por mão de obra qualificada; 3) a escolha política por remunerar bem os servidores de modo a atrair, e reter, os melhores quadros.

O insuspeito FMI, por sinal, corrobora com os dois últimos fatores e agrega um efeito que a estrutura salarial do setor público tem sobre o conjunto da economia. Diz o Fundo:

O nível, a composição e estrutura da remuneração dos servidores precisam ser competitivos com os do setor privado para atrair, desenvolver e reter o talento exigido e incentivar o desempenho. Se os pacotes de remuneração do governo não forem competitivos, os governos não poderão atrair pessoal adequadamente qualificado para fornecer serviços públicos de qualidade. Por outro lado, se a remuneração dos servidores for muito generosa, isso pode criar uma pressão ascendente sobre os salários do setor privado (…) (FMIapudAFIPEA, Que serviço público queremos?, p. 10).

Numa economia que tem “fome” por mão de obra barata[4], é justa a hipótese de que uma redução profunda na estrutura salarial do setor público seja uma demanda do setor privado, pois surtiria o efeito de baratear o custo da mão de obra qualificada no mercado, hoje pressionado para cima pelos níveis salariais do setor público. Para o BM e o governo Bolsonaro/Guedes, o objetivo maior é equalizar os salários do setor público à média do setor privado, o que acarretará desinteresse dos melhores quadros em ocupar um cargo público, que tenderão a ser ocupados por profissionais de menor qualificação em prejuízo do serviço público. Ademais, a rotatividade se abaterá sobre o setor público, prejudicando a continuidade na prestação dos serviços essenciais à população, à própria máquina estatal, ao desenvolvimento econômico e à preservação do meio ambiente.

Em estudo mais recente, Lopez e Guedes rastreiam a evolução da despesa com servidores ativos no conjunto do funcionalismo brasileiro, chegando a indicadores levemente distintos dos apresentados pela OCDE. Segundo os autores, em uma década o crescimento dessa despesa em termos percentuais do PIB foi de 1%, passando de 9,7%, em 2007, para 10,7%, em 2017. Concluem que “Este crescimento de 1% do PIB na despesa com servidores ativos, colocado na perspectiva da significativa expansão das políticas de bem-estar do Estado brasileiro, da ampliação de suas funções e população atendida pode ser considerado uma expansão mais tímida que a alardeada expansão descontrolada de gastos com o setor público” (Lopez, 2019).

A despeito das insuficiências na prestação dos variados serviços públicos demandados pela população, o que é produto direto do ainda escasso investimento público inclusive em servidores, nas últimas três décadas o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH/PNUD/ONU)[5] do país cresceu substancialmente, saltando de 0,545 em 1980 para 0,744 em 2013. Essa melhora se deve à ampliação da rede de proteção social instituída com a Constituição de 1988, que se refletiu estatisticamente no crescimento do contingente de servidores (123%) e no moderado aumento do investimento para o seu custeio (de 9,7%/PIB em 2007 para 10,7%/PIB em 2017).

Os servidores públicos foram peças-chave para a ampliação e melhora da oferta de serviços públicos no país, em regra desempenhando suas atribuições em condições inadequadas, que surtem efeitos negativos na prestação do serviço. Longe de serem estigmatizados e atacados, os servidores públicos merecem ser respeitados, sendo reconhecida a sua importância para o desenvolvimento econômico e social do país.

2. Evolução do custeio dos servidores públicos federais

Conforme vimos no segundo texto, os servidores federais conformam pouco mais de 10% do número total de servidores públicos do país, aproximadamente 1,2 milhão servidores ativos. Dada a “divisão institucional do trabalho” do federalismo brasileiro, à União compete primordialmente o papel de arrecadação e de transferência de recursos, não a execução direta de obras e serviços. Neste nível se detecta a maior remuneração média do serviço público, R$ 9,2 mil (2017). Como toda média, leva-se em consideração para o cálculo desde os “supersalários”[6] que afrontam o próprio teto constitucional até os salários mais baixos do serviço público federal, portanto, não se pode absolutizar tais dados ainda que eles sejam válidos para a análise. A heterogeneidade salarial é marcante do setor público, inclusive no âmbito federal: a título de exemplo, em 2017 a média salarial no Judiciário Federal era de R$ 14.097, no Legislativo Federal era de R$ 9.929 e no Executivo Federal de R$ 8.475, havendo uma disparidade de aproximadamente 65% na média salarial entre os Poderes Judiciário e Executivo.

Em se considerando as despesas com servidores civis ativos da União, a série histórica aponta para um crescimento em relação à Receita Corrente Líquida (RCL) e uma estabilidade em relação ao PIB. Entre 2004 e 2017 a despesa com servidores ativos federais subiu de R$ 110 bilhões para R$ 184 bilhões, o que pouco representou em termos percentuais em relação ao PIB, variando de 2,6% para 2,7%. Já a despesa com servidores federais ativos em relação à RCL a variação foi de 19,5% para 24%, conforme vemos no gráfico abaixo, ainda muito distante do teto de 50% conforme previsto na LRF. Mesmo se considerarmos o conjunto dos servidores, civis e militares, além das despesas com aposentadorias e pensões, o percentual das despesas com pessoal em sentido amplo também se mantém estável em relação ao PIB, totalizando 4,5% em 2018.

Deve-se levar em conta que a crise econômica e a política econômica recessiva em voga desde 2015 deprimiram a arrecadação da União[7],

com reflexo direto sobre a RCL. Isso explica o fato da despesa com servidores ativos em relação à RCL ter subido de 18% em 2012 para 24% em 2017. Qualquer análise das despesas públicas, dos servidores em particular, que desconsidere o ciclo econômico (crescimento ou retração) para se retirar conclusões padece de explícita superficialidade intencionalmente posta para se disseminar narrativas catastrofistas, antessala das (contra)reformas neoliberais.

No âmbito Federal é importante ter clareza que a principal área a ser atacada com a (contra)reforma administrativa é a da Educação, as Universidades e os Institutos Federais mais especificamente. O MEC é o órgão de maior despesa com pessoal ativo da União, tendo em 2018 dispendido R$ 48 bilhões de um total de R$ 153 bilhões (31%) destinado ao custeio de civis ativos. Além disso, o MEC respondeu pela maior parte do crescimento da despesa com pessoal ativo no período 2008-2018, R$ 27 bilhões dos R$ 34 bilhões acrescidos (79%). As Universidades e IFs aumentaram as suas despesas em R$ 24 bilhões em 10 anos. Longe de se analisar esses indicadores levando-se em consideração as positividades da ampliação das Universidades e IFs por todo o Brasil, a abordagem fiscalista unilateraliza a análise no quesito despesa, apregoando-se a necessidade de se conter drasticamente o seu crescimento para se evitar um fantasioso debacle do Estado e do país. A mudança no regime jurídico dos servidores públicos é considerada peça-chave pelos adeptos da austeridade fiscal permanente, meio necessário para se reduzir o custo com a força de trabalho e permitir flexibilidade na gestão da força de trabalho, ou seja, facilitação das demissões.

Os gráficos abaixo ilustram o foco que tem sido dado pelos defensores da (contra)reforma administrativa no ataque especificamente à Educação Federal:

Segundo Casalecchi em estudo demandando pelo presidente do Senado, senador Davi Alcolumbre (DEM), para lastrear os debates sobre a (contra)reforma administrativa no Congresso, há uma “predominância que o MEC demonstrou na análise de despesas, feita em seções anteriores. O MEC sempre foi o maior empregador, mesmo em 1999, quando tinha metade do tamanho atual. Contudo, desde então, ele cresceu aceleradamente, especialmente a partir de 2011, tornando-se o maior Ministério em força de trabalho. Atualmente, ele equivale a quase todos os outros ministérios juntos (que somaram 313 mil pessoas em 2019). Portanto, do crescimento de 106 mil pessoas ocorrido no Executivo federal em 20 anos, o MEC explica praticamente tudo, pois avançou em 144 mil pessoas lotadas neste ministério – quedas em outros órgãos superiores, como no Ministério da Saúde (-12 mil), justificam o excesso em relação aos 106 mil. A maioria dos demais ministérios mantiveram-se com quantitativo estável, em termos absolutos, ao longo dos anos, quando comparados com o MEC. (Casalecchi, IFI, p. 28).

O autor complementa sua análise supostamente técnica, mas completamente norteada pela perspectiva fiscalista, apontando que o “descontrole se deu especificamente nas Universidades e nos IFs. Diz ele: “O crescimento da força de trabalho do MEC é explicado principalmente pelos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, criados a partir de 2009, e pelas universidades. Em termos absolutos, os Institutos Federais contribuíram com 75 mil pessoas para o aumento de 114 mil do MEC como um todo (isto é, 66%, ou dois terços), as universidades contribuíram com mais 51 mil” (Idem, p. 28).

Com “saída” para a suposta situação de “pré-insolvência” do Estado brasileiro, que resultaria do aumento dos gastos com servidores públicos e com a Seguridade Social, além da (contra)reforma da Previdência, já aprovada, Casalecchi aponta a necessidade da (contra)reforma administrativa que, dentre outros pontos, mude o regime jurídico dos servidores públicos, ampliando contratações celetistas e temporárias. Neste quesito a referência é o Ministério da Saúde, que nas últimas décadas ampliou significativamente contratações não estatutárias, ao contrário do MEC, visto como o grande vilão.

Como dito acima, os professores e técnico-administrativos da Educação Federal são, implícita ou explicitamente, tachados como responsáveis pelo fantasioso colapso do Estado brasileiro. De heróis se convertem em vilões do desenvolvimento. Por óbvio, esta narrativa eminentemente ideológica, ainda que autoproclamada como neutra, pura técnica, busca obnubilar as reais causas da atual crise social vivenciada pelos brasileiros, tais como o custo crescente e exorbitante das despesas financeiras do Estado – as quais não encontram qualquer limitador, ao contrários das despesas não financeiras – , um sistema tributário regressivo e a adoção de uma política econômica ultraliberal que leva ao paroxismo todos os males cronicamente presentes na economia brasileira – desemprego, subemprego, miséria, superexploração, etc.

3. Conclusão

Neste texto apresentamos argumentos que relativizam o lugar comum neoliberal de que o custeio dos servidores públicos no Brasil é excessivo e prejudica o desenvolvimento nacional. O custeio com o contingente total de servidores brasileiros tem mantido um crescimento razoável nas últimas décadas, nada que justifique o catastrofismo típico do mainstream liberal. Ademais, qualquer debate sério a respeito desta questão deve ir além de uma mera análise do impacto fiscal, levando-se em conta a necessidade de se constituir um setor público altamente qualificado e com continuidade, não suscetível à rotatividade típica do setor privado, condição para a prestação do serviço com qualidade no médio e longo prazo.

Por fim, buscou-se alertar para a verdadeira criminalização que o discurso fiscalista tem tido diante do crescimento do contingente de servidores do MEC, contratado nos últimos anos para o quadro das Universidades e IFs. Desconsiderando em absoluto o retorno social e econômico da ampliação dessas instituições por todo o Brasil, a lógica neoliberal enxerga esse crescimento como ampliação do “gasto público” com despesa de pessoal, o que deve ser atacado pela (contra)reforma administrativa. O caráter antissocial e privatista fica explícito sob o véu da técnica, supostamente neutra.

 

[1] Professor do IFAL, Mestre em Sociologia e diretor do Sintietfal/SINASEFE-AL.

[2] “(…) entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência” (Art. nº 18, LRF).

[3] Vale mencionar que no relatório da OCDE (2010) se detecta que o Brasil investe cerca de 14% do PIB com organizações do setor privado para fornecimento de bens e serviços para o governo e os cidadãos, percentual acima da média do bloco (10%). Este indicador reflete um elevado grau de terceirização do poder público brasileiro no fornecimento de bens e serviços à sociedade, com impactos deletérios sobre os servidores públicos.

[4] Por razões estruturais a renda do trabalhador brasileiro é cronicamente baixa, o que se agudiza em cenários de crise econômica. Com a forte recessão e crescimento abrupto do desemprego, nos últimos 5 anos esta renda só decresce, aumentando a desigualdade de renda (Índice de Gini) e a desigualdade na repartição funcional dos rendimentos. Como o setor público não reflete imediatamente nos salários o ciclo econômico, em razão da estabilidade, a distância entre os salários dos setores tendem a se ampliar durante a crise, tratando-se, todavia, de uma distância artificial, que deveria retornar aos patamares iniciais caso a economia voltasse a gerar emprego na medida da necessidade real. Cf. https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,com-crise-renda-do-trabalhador-chegou-a-cair-mais-de-16-em-5-anos,70002883466

[5] Cf. https://www12.senado.leg.br/emdiscussao/edicoes/pacto-federativo/realidade-brasileira/agenda-social-avancou-mas-desigualdades-persistem

[6] “As maiores frequências de “supersalários” são observadas nos Poderes Legislativo Federal (2,93%) e Judiciário Estadual (1,72%). Os dados mostram, ainda, que a incidência de valores acima do teto é menor no Poder Executivo” (AFIPEA, Que serviço público queremos?, p. 44).

[7] Cf. https://www.nexojornal.com.br/expresso/2019/01/29/A-arrecada%C3%A7%C3%A3o-do-governo-federal-nesta-s%C3%A9rie-de-gr%C3%A1ficos

 

REFERÊNCIAS

 

AFIPEA, Que serviço público queremos?, 2019.

ARCA. Desmonte do Estado e subdesenvolvimento. Afipea, 2019.

CASALECCHI, Alessandro. Retrato das despesas de pessoal no serviço público federal civil, Parte 1. IFI/SENADO. 2019.

LOPES, Felix. GUEDES, Erivelton. Três décadas de evolução do funcionalismo público no Brasil (1986-2017), Lopez e Guedes, IPEA/DIEST.

OCDE. Avaliação de gestão dos recursos humanos do governo. 2010.

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